外部董事如何“懂事”？

建立外部董事制度是近年来国有企业为了进一步完善国有企业法人治理结构、进一步规范董事会建设所推进的重要举措。外部董事，即由国资委提名或任命，由非本公司员工的外部人员担任的董事。外部董事不在公司担任除董事和董事会专门委员会有关职务外的其他职务，不负责执行层的事务。《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号）（以下简称“36号文”）明确提出，到2020年，国有独资、全资公司应全面建立外部董事占多数的董事会，国有控股企业实行外部董事派出制度，完成外派监事会改革。

那么，外部董事如何正确履职，更好地履职呢？本文将从引入外部董事制度的意义、外部董事的履职范围及决策权行使机制、履职现状及问题等角度，分析国家政策出台背后的意图，梳理政策的相关规定及实践中的经验与不足，进而对外部董事如何更好履职提出优化建议。

作者｜周旖旎天强TACTER 高级顾问

引入外部董事制度的意义

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监督经营层，保护国有资产出资人权益

国有企业治理天然存在着两权分离现象, 即使国资监管日趋严格，由于委托代理链条过长，现实中仍存在经营层代理问题，引入中立、客观、与公司事务没有利益关联的外部董事，是制约经营层的有效途径，也可弥补国有资产出资人权益保护不力的缺陷。

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加强董事会的独立性

国有企业董事会独立性不足导致其职能弱化，引入外部董事可增强董事会的独立性。同时外部董事利用自己丰富的专业知识和经验，为董事会提供多元化的知识结构，推动了国有企业决策水平和质量的提髙。

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促进国有企业市场化

外部董事制度促进董事会独立于政府，促进政府以市场化行为行使出资人权益，从而理顺国有企业与政府的关系。

外部董事如何正确履职

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外部董事的履职范围

如前文所述，外部董事在国有企业中主要发挥监督、维护国有资产出资人权益、专业引导等作用，那么其具体的履职范围是什么呢？目前尚无国家层面的法律、法规对外部董事的履职范围有明确规定，只有在《公司法》《企业国有资产监督管理暂行条例》中有间接的职责要求或规定：

部分省、市国资委相继出台了省管/市管企业外部董事的管理办法，对外部董事的职责做出明确界定。总体来看，外部董事的一般职责为：

1）作为国有出资人代表，贯彻国家和地方国有企业改革的方针、政策、决议和规定；

2）作为董事之一，依法参加任职企业董事会会议，独立发表意见，承担责任。

有些省/市也在履职范围中强化了外部董事的监管职责，包括：

1）参与任职企业的战略决策和运行监控，规避企业经营风险与财务风险；

2）及时、如实向国资委报告任职公司关系国有资本运作的决策、经营等重大事项，依法维护出资人的知情权。

有些省/市在履职范围中突出了外部董事的专业引导职责，如外部董事应关注任职公司长期发展目标与核心竞争力培育，避免或纠正决策经营上的短期行为，督促任职企业法人治理结构的持续优化等。部分省/市国资委还出台了外部董事履职目录指引，如上海市国资委出台了《市管企业外部董事履职目录指引（2020版）的通知》，对外部董事的职责、权力、义务及管理做出更明确、详细的规定。

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外部董事决策权行使机制

董事会会议决策是外部董事履职的基本义务，那么外部董事如何行使决策权呢？在目前董事会试点的前沿实践中，存在多种有效的机制可供外部董事选择，具体如下：

（1）独立审慎决策与一票缓决机制

独立审慎决策是外部董事参与董事会决策最为基本和最为简便的机制，外部董事原则上应在董事会决策权限范围内对一切事项发挥其专业作用，依法依规、及时有效、独立审慎地开展决策，按照董事会议事规则表明自己同意/反对/弃权的意见。

但是在外部董事没有表决条件或者个人有重要专业意见的情况下，可以根据自己的经验以及一定规则行使“一票缓决”权，也即建议“缓决”，并且明确重新再次进行决策的有效时间。在这一“缓决”时间段内，外部董事可以主导完善动议，也可以召集董事会成员议事以达成共识，还可以向上级部门“合议”。

（2）有限权限决策与合议机制

“合议”机制是指充分发挥外部董事对上下级的沟通桥梁作用，在任职企业董事会职权边界中开辟出一块独特的“有限决策”权限，对“有限范围”内的决策事项，外部董事应向上级单位提交会前报告，由上级单位判断是否有必要从股东层面进行议事，并在有必要的情况下将议事决策意见传达给外部董事，再由外部董事代表股东意见在董事会上进行表决。

总的来说，外部董事可行使的决策权如下图所示：

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外部董事法律责任承担

除厘清外部董事的职责范围、权责行使方式外，还需认识到外部董事需承担的法律责任风险是一直存在的。部分国有企业的外部董事认为自己是受国有股东委派并根据国有股东意见行权，只需要对委派单位负责，但从法律实践来看，外部董事同样需要对任职企业承担忠实勤勉义务，承担相应的失职责任。

《企业国有资产法》第七十一条规定，国家出资企业的董事、监事、高级管理人员有下列行为之一，造成国有资产损失的，依法承担赔偿责任；属于国家工作人员的，并依法给予处分；36号文提出，董事应当出席董事会会议，对董事会决议承担责任，董事会决议违反法律法规或公司章程、股东会决议，致使公司遭受严重损失的，应依法追究有关董事责任。可见，相关国资监管法律、法规在追责方面并未对国有企业外部董事、内部董事进行区别对待。

目前外部董事履职现状及存在的问题

目前国有企业外部董事的建设仍处于初步发展阶段，外部董事的履职仍存在“形式大于实质”总体性问题，具体如下：

一是履职能力待提升。目前专职外部董事一般由企业高层转任，或由专业咨询类的高级人才担任，其原有岗位经验短时间内难以适应新企业的岗位要求，特别是跨行业担任外部董事面临不熟悉经营业务、不熟悉市场、不熟悉行业等诸多挑战；且当前外部董事队伍整体上年龄偏大，体力、精力和脑力下降，在一定程度上也影响履职效果。

二是工作机制流程待明确。从制度上来看，外部董事的履职事项仍有很多环节缺失；由于外部董事获取信息的渠道有限，无法在短期内全面掌握任职企业的经营发展情况，与其他治理主体在决策前的沟通、在任职企业的治理授放权体系下外部董事的决策权能否落实等，均需要明确的履职机制与程序来保障外部董事的履职效果。

三是考核评价机制待完善。目前对外部董事的考核评价大多是由任职企业的内部董事、党组织班子成员等对外部董事的履职表现进行评价，部分考核打分凭个人印象，却在测评指标中占较高比重，这些考核机制的设计在一定程度上影响了外部董事决策的独立性。

四是薪酬激励机制待优化。外部董事与其他董事一样，对任职企业负有忠实勤勉义务，承担相应的法律责任。但实际情况中外部董事整体薪酬水平与其他董事有别，与其需要承担的重大责任也不对称；另一方面，目前外部董事的薪酬主要取决于其身份和来源，存在“同工不同酬”的现象，且激励与考核“两层皮”，未能体现优绩优酬的原则。

外部董事如何更好地履职

综上，外部董事在内外部环境的挑战下，要做到正确地履职、更好地履职，发挥对任职企业的监督制衡、专业引领作用，笔者认为各方可从以下四方面着手：

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完善培训，提升履职能力

尝试建立外部董事任前专业培训机制，采取“线上 + 线下”培训模式，一方面强化外部董事专家库入库人才在国资监管、企业运作、董事履职等方面的知识，确保入库人才具备外部董事基础知识；另一方面进一步加强国资监管政策宣贯，牢固树立入库人才对国资事业高度的责任感和使命感，及时研究、掌握中央国企改革精神，以有助于拟任人才厘清外部董事的职能定位和履职坐标，到任后更清晰地向任职企业董事会传导国资改革方针、政策及出资人意图。

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明确机制，完善履职保障

任职企业可在所属省/市国资委出台的外部董事管理办法/履职目录指引的框架下，进一步明确、细化外部董事的履职机制及参与决策程序，根据企业的实际情况及上级单位的管控要求，构建以事项在决策流程中的运行为核心，结合外部董事的定位和权限进行分阶段、分类地设计履职流程。以使外部董事能有章可循地行使决策权，充分发挥外部董事的独立性、专业性，以及与上下级的沟通桥梁作用。

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加强交流，熟悉企业业务

外部董事到任后，可通过查阅任职企业的章程、内部管理制度、内部决策流程、内部机构部门设置、近3年审计报告等资料文件，结合国有出资人的管控意图，找出对任职企业经营运作的监督重点，并在相关事项的审议决策时发表独立意见。另外，外部董事还可通过到各部门、分子公司开展调研交流工作，以加快熟悉任职企业运作情况。同时，任职企业也可通过月报、季报等形式，定期向外部董事发送企业经营管理信息，让外部董事更深入了解企业重大经营事项和年度工作目标任务，以便于外部董事在了解企业的基础上更加有效地提出发展建议。

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持续学习，发挥专业引导

持续开展外部董事年度培训，将监管企业面临的新业态、新商业模式融入到培训课程中，例如当前亟需对数字化转型、资本运作、海外拓展、中长期激励等专业知识加强学习。创新培训方式，以问题解决为导向，侧重情景模拟和案例分析，充分探讨、深入分析，以促进外部董事形成多元化的知识结构，利用其丰富的专业知识和经验就企业构建长期竞争力提供发展建议，发挥专业引导作用。

当然，外部董事更好履职离不开外部董事制度环境建设的成熟度，如优化外部董事的准入机制、完善外部董事考核评价体系、推进外部董事激励体系、落实外部董事退出机制等；国家层面、地方层面的国资监管机构仍需要加强政策研究力度，加大对政策推进实施的监管力度，以进一步提高外部董事制度的建设成效，深化推进国有企业法人治理结构的优化。