传统规划院总体来看服务政府属性更强、服务垄断性更强、市场属地化更明显、产业链前端优势更明显，但由于市场化程度较低，业务集中度较高，且业务来源稳定，大部分规划院的生产组织机制普遍疏于建设，职能管理也较为传统。近年来随着不少规划院从立足于服务政府逐步向市场化业务迈进，对内部的组织协同性及效率提出更高要求。
本文结合天强为众多城乡规划院/城市规划院提供的咨询服务案例，对规划院面向新的市场发展趋势下的组织模式演进路径进行分析研究。
作者｜黄翀 天强TACTER 高级顾问
赵月松 天强TACTER 副总经理
城乡/城市规划院相对于勘察设计院，整体而言服务政府属性更强、服务垄断性更强、市场属地化更明显、产业链前端优势更明显，具体体现在五个方面。
服务属性强，市场化程度低
不管城乡规划设计院还是城市规划设计院（统称规划院）在改制转企之前，通常作为政府部门的下属事业单位，为政府部门出谋划策，在城乡规划领域为政府决策提供科学依据和技术支撑，发挥“智库”、“智囊团”的作用。因此规划院具有对政府的强服务属性，及弱市场属性。另外，城市规划中获取的相关数据也有涉密性，这也是城市规划行业普遍市场化程度不高的原因之一。
业务来源稳定，垄断性较强
规划院因为拥有各级政府资源，在自身平台优势与行业壁垒的条件下，一般在当地区域基本能处于垄断地位。从业务来源来看，通常有2/3左右都是由隐形垄断市场（政府指令）带来的业务，且业务量较为稳定；其余1/3左右为自主开拓市场业务（此比例不代表所有规划院，仅指整体性特征）。
业务领域集中，业务模式单一
从业务领域来看，主要以城市/乡规划为主，部分规划院还兼有勘测业务，其他工程设计业务占比较小；从业务模式来看，一般以传统规划、勘测、设计为主，工程总承包及其他一体化、集成化业务涉及较少。
产业链前端优势
规划院具有天然的产业链前端优势，利用这种前端优势，一方面可以获得更多政府资源，并拓宽自身的宏观视野，另一方面可以在规划初期就介入到项目中，并通过对项目的整体策划，有利于后续项目的承接及推动规划项目的整体转化落地。
属地化优势
属地化优势主要体现在两方面，一是对接本地政府的优势，由于规划院的服务属性，使得多年来对政府的服务过程中积累了本地各级政府的相关资源，对政府需求及意图的理解和把握更加准确；二是对本地的数据优势，在服务过程中积累了大量的本地数据，这些数据能够让规划院在对外竞争中具有排他性优势。
职能管理相对传统
从规划院职能管理来看，与传统国企、事业单位类似，职能部门普遍缺少现代化企业管理理念；职能人员也缺少主动创新、主动谋划意识，存在人浮于事，忙闲不均等现象。职能方面普遍存在核心职能缺失、弱化，部分职能交叉重叠或边界不清晰等情况，具体表现在战略管理、市场营销管理、技术创新管理、项目管理、财务管理、人力资源管理、信息化管理、组织运营管理等方面。
生产组织架构以生产所、生产分院模式为主
从规划院生产组织架构来看，采取生产所或生产分院模式的居多，由于市场化程度较低，非上市公司采取事业部模式的规划院相对较少。采取生产所模式的如广州规划院等，采取分院模式的如河南城乡规划院等，采取事业部模式的如蕾奥规划等。
生产组织机制尚不健全
从生产组织机制来看，由于规划院市场化程度较低，业务集中度较高，且业务来源稳定，导致生产组织机制普遍疏于建设，通常会出现以下问题：
生产部门发展不均衡。一是从事规划、勘测等垄断性业务的部门竞争较小，产值较高，而从事建筑设计等市场性业务的部门面临的竞争较强，产值偏低；二是经营性任务（有合同额、有产值的项目）较多的部门产值较高，指令性任务（政府委托的某些无合同额、无产值的项目）较多的部门产值偏低。在这种情况下容易导致弱势部门的生产人员缺乏激励，生产经营积极性不强，部门发展不均衡。这种现象是规划行业本身的属性所导致，而内部分配机制的缺失将矛盾进一步放大。
经营合力难以显现。规划院通常采取划片经营的方式，主要由院领导、分院领导出面维护政府关系。而对政府经营的特点在于需要对相关政府部门进行长期、深度服务，才能建立起信任，一旦服务者或服务对象更换，则需要从头开始。而在服务过程中，服务对象也会有职位的上升，会给规划院带来更多有利资源，形成互利共赢的局面。因此，院领导、分院领导都会积累自身的政府资源，而在这种非市场化的经营方式下，将这些资源进行整合的难度往往较大，这种难度一方面来自于服务对象的特殊性，另一方面也来自于内部经营协同机制的缺失。
生产部门间业务协同性较弱。规划院主营业务一般都集中在部门内、专业内部完成，对于跨部门、跨专业、跨产业链的协同能力相对较弱。规划院如果想要发挥产业链前端优势，以规划为原点不断向设计、建造、运营等产业链底部延伸，不断增强贯穿全流程的一体化服务能力，组织就需要将内部的生产协作关系从原来的任务分配型、部门主导型转变为市场驱动型、部门协作型。实现这个过程的转变需要建立市场化或半市场化的利益输送机制，向各环节分享利益，以不断增强组织的协同性。
规划院的组织模式选择与其发展定位、管理理念有直接关系，可以重点从两个维度进行思考，一是业务发展导向是侧重服务政府导向还是服务市场导向，二是管理理念是注重行政指令还是注重流程协同。
侧重服务政府导向 OR 侧重服务市场导向
传统规划院以服务政府为导向，业务种类单一（规划业务占比超过50%），企业管理难度低，通常采取生产所的组织形式。当规划院业务和人员规模扩大，管理难度有所上升时，通常会将生产所合并为生产分院进行分层管理，而本质上仍然是一个较大的生产所而已。但无论是生产所还是生产分院，对规划院而言都是作为院层面的业务部门，与职能部门相对应，只负责具体的生产活动，一般不具备独立的经营自主权，总院集权程度较高。
近年来随着规划院事转企的步伐加快，不少规划院也从立足于服务政府，逐步向市场化业务迈进。规划院的市场化转型并非指规划业务的市场化转型，由于规划业务的特殊属性，大多数规划业务的来源仍然有赖于政府部门，因此规划院的市场化通常是在规划领域以外的市政、交通、建筑、环保等领域进行业务的横向拓展，并从规划到策划、投资、设计、建造、运营等产业链环节进行业务的纵向延伸。这类市场化程度较高的业务单元，在组织形式上通常采取分院模式或事业部模式。
一是分院模式，这里的分院并非指简单的将同类型的生产所进行合并，而是分院直接从事业务的经营活动，总院与分院在关键职能上进行权责分工（人事权、财务权等），并与分院进行收益分成，是总院在协调控制下的分权运营模式，这种分院模式也是在业内比较常见的模式。
二是事业部模式，事业部是按照产品、地区等维度划分的生产部门，拥有完全的经营自主权，实行独立经营、独立核算的部门，既是受公司控制的利润中心，具有利润生产和经营管理的职能，同时也是产品责任单位或市场责任单位，对事业部内负有统一领导的职能；总部是投资与战略决策中心，保留重大经营决策权、合理监控权和高层人事权三项关键权利；各事业部则在公司总体战略与投资框架内享有充分和明确的自主权，其下属的三级单位主要具备成本中心的功能。
事业部模式能够应对管理的复杂化，增强企业灵活性以及培养与激励人才，事业部通常是在分院模式运转成熟的基础上演进而来，由于事业部的市场化程度高，在传统规划院中采取事业部模式的相对较少，一般上市公司采取事业部模式的较多。
因此，规划院侧重服务政府导向还是侧重服务市场导向并非“一刀切”的选择，对不同的业务单位采取差异化的定位与组织模式才能适应组织发展需要。一般而言，对规划、勘测类业务采取集权度较高的院统筹管理，通常是生产所或生产分院模式；对建筑、市政、交通等市场化程度相对较高的业务采取分权管理，通常是生产分院或事业部模式。
案例1
从生产所到分院模式——北方某城市规划院A
A规划院长期以来以服务规划局为核心，转企改制之后划入城建集团，但大部分业务来源依然是自然资源局及其他政府机构，且绝大多数项目基本在单个生产部门内部就能完成，整体生产组织运作较为封闭，市场化程度较低。
从生产组织模式来看，一直以来采取的是生产所模式，但由于前期为了给人才拓展上升空间，有“因人设所”的痕迹，导致生产所数量较多，而所内人员支持力度不足，且同质化竞争较为严重。随着A规划院业务的不断发展，及上级集团提出的上市要求，该院着手组织架构调整，并逐步往市场化、资本化方向发展。
A规划院于2021年开始重新调整职能部门的设置，并将同类型生产所整合为生产分院，形成了总院-分院-生产所的三级管理架构。但由于人员的管理意识、管理能力及配套机制的不足，目前生产分院的管理成效还未显现，暂时停留在机构的整合阶段，而实质的组织能力还需要进一步提升。
北方某城市规划院A组织架构图
案例2
事业部模式——南方某城市规划院B
B规划院是一家以规划设计和工程设计为主营业务，致力于提供精准有效并兼具操作性的建设规划解决方案的全国性规划设计咨询机构。
B规划院的业务发展思路是基于“行动规划+运营咨询”的技术理念，为顾客提供“一体化综合咨询”业务，满足不同客户的规划需求。在市场覆盖上以华南市场为主，同时在全国其他区域开展业务，并在长三角、京津冀地区及沿海一线省份重点布局。
B规划院一体化综合咨询业务示意图
针对国内市场，通过“下移一层”的市场开拓思路，将区一级政府及其下属相关机构作为未来市场拓展的重点，通过在总部层面设置事业部，并在目标区域设立分支机构的模式，向其提供良好的技术服务和在属地化的快速响应机制。公司先后成立多家分公司，实施全国网点布局发展战略，并积极拓展海外市场。
南方某城市规划院B组织架构图
注重行政指令 OR 注重流程协同
对于规划院而言，无论是生产所模式、分院模式还是事业部模式，本质上还是属于科层制的组织架构（命令自上而下逐级传导），而想要组织协同性更强，效率更高，组织必然要向扁平化发展。在此过程中，侧重行政指令还是注重流程协同是规划院需要解决的一个难题。
规划院具有天然的科层制属性，其特点从纵向来说是命令的直线传导受阻，命令不仅来自于内部领导，通常还有政府相关领导的直接参与，由于集权程度较高、管理层级较多，且很多时候命令的发出并非来自市场需求端，进而导致上下级之间往往沟通不畅，信息传递不上来，任务落实不下去。从横向来说最大的问题是“部门墙”，虽然传统规划业务通常能在各自生产部门内完成，但跳出本部门而涉及到需要横向协作的项目，就难以获取支持。
要摆脱科层制的束缚，则需要走向矩阵化管理的组织形态——流程型组织。行业内少有采取流程型组织的案例，从国际规划设计企业的经验来看，流程型组织结构通过业务流程把不同职能统一起来，将责权利配置在业务流程上，每一个流程团队成为企业最小的价值创造单元，并通过内部交易机制实现经营和激励的最大化提升，及时、高效地满足客户需求。
流程型组织架构示意图
对于规划院而言，科层制是其天然的“枷锁”，但由于规划业务本身的特殊性，科层制也同样成为了天然的“铠甲”。因此，规划院想要在纵向的命令传递与横向的业务协同间找到平衡，关键还是需要明确各个角色的责权利，包括梳理业务流程、划分岗位职责、建立授权体系、完善利益分配机制等，通过内部机制的完善最大化激发组织能效。
案例3
矩阵型组织模式——SOM建筑设计事务所
SOM建筑设计事务所创立于芝加哥， 是世界上最大的建筑设计事务所之一，提供包括建筑设计，室内设计，城市设计，结构工程与土木工程等多项服务。
从纵向上看，总部下设分公司，分公司下设各studio作为项目运作的主体，一个studio中一般会有一个design studio head, 一个technical studio head，分别处理设计上和技术上不同的事情。
从横向上看各个分公司的项目都有不同程度的合作，属于矩阵式管理模式，以项目为导向。此外，各个公司都有Material Library（材料库），每个项目涉及的材料，都会实时录入更新共享这个素材库，以便内外部的使用，以达到项目信息共享的目的。
SOM组织架构图
规划院不同的组织模式需要相应的组织职能体系进行匹配，一般要从职能设计、架构设计、机制设计三个层面重点思考和策划。
组织职能设计
根据现代企业管理要求及行业先进经验，将规划院当前及未来所必须具备的重点职能进行分类梳理，并进一步完善、分解，形成支撑公司发展的总体职能地图，结合业务发展要求，通过职能地图盘点，进一步梳理需要补漏补缺、增强夯实、调整优化的职能模块。
规划院组织职能地图
职能地图示例（部分）
组织架构设计
组织架构的横向设计主要针对职能部门。一是考虑职能部门对各职能的承接，二是考虑部门的合并、拆分与新设，通常要注意以下几点：
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当公司规模不大、职能工作不饱和或需要新培育某些职能时，从节省成本的角度看，合署办公或大部制是比较合适的。
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当部门工作量较大、工作模块差异性较大，并造成了管理难度和管理成本的上升时，可以考虑按职能属性对部门进行拆分。另外，新设部门也为人员的晋升创造了空间。
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当有政策规定时，如上市公司，需要按规定增设相关部门。
组织架构的纵向设计主要针对生产部门。对于企业的组织结构而言，并非从直线型到平台型的自然过渡，也并非每个过程都必须经历，关键在于选择与企业发展阶段相适应的组织架构。
对于当前大多数规划院而言，在国有体制下科层制组织架构依然有其生存、生长的空间，且当前规划院组织的核心问题并非在于对组织架构的选择，而是如何在国有企业体制下最大限度发挥出组织效能，这一点很大程度上有赖于与组织相匹配的机制建设。
组织机制设计
规划院的组织机制设计关键在于从项目经营、生产的关键环节出发，强化各主体间的专业协作，并且明确相关机制建立、运行过程中的主导部门与辅助部门，以促进双主体线性生产关系，升级为多主体链性生产关系，提升一体化项目下的多专业协同能力。
项目运作流程及配套机制示意图
对于改制转企后的规划院来说，产值核算机制及内部交易机制显得尤为重要，一方面这两项利益分配机制是规划院对外经营及面对综合化、一体化项目的运作基础；另一方面，长期以来规划院作为规划局下属事业单位，虽然会经常承接一些指令性任务，但员工因此也保有仕途的上升通道，而随着转企改制后政企脱钩，仕途通道不再有，而政府委托的指令性任务依然存在，因此内部分配机制的建立就显得尤为重要。
另外，由于规划行业具有一定的垄断特征，势必导致各生产部门的业务发展不均衡，因此在市场经营端引入生产部门间的竞争与合作机制，保障各部门的良性发展也显得非常必要。
END
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编辑｜江蓓芬 胡雯婕
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