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专业化选读兼具效率与公平的双重要素，不失为一种最优的响应文件的审读模式，值得肯定。
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作者：王伟
系湖北天成建设工程项目
管理有限公司 常务副总经理
我国虽然采取的是政府采购法与招标投标法两法并立的立法模式，但是无论是以财政部门主导的政府采购，还是以建设行政主管部门主导的招标投标活动，对于建设工程项目而言，审读投标文件、响应文件却是评标委会员与谈判小组、蹉商小组、询价小组和其他政府采购评审组织的共同职责。阅读质量的高低直接影响评审的质量，若评审组织审读响应文件不细致、不认真或存有遗漏，那么则会直接导致评审结果的错误与不公。这是一个不争的事实。因此，对评审专家整体阅读响应文件的模式进行研究，并在比较和识别的基础上选择最好的阅读模式就显得很有必要。
评审组织（含评标委会员，下同）如何审读响应文件（包括投标文件，下同）？对此，我国招标投标法、政府采购法及其实施条例虽未作明确规定，但财政部出台的一些部门规章和规范性法律文件却提出了明确的要求。《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）第九条规定，竞争性谈判小组或者询价小组成员应当根据采购文件的规定独立进行评审，并对其评审意见承担法律责任。《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）第十六条规定：“磋商小组成员应当按照客观、公正、审慎的原则，根据磋商文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审。”第二十四条第二款规定：“评审时，磋商小组各成员应当独立对每个有效响应的文件进行评价、打分，然后汇总每个供应商每项评分因素的得分。”《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第四十六条将“审查、评价投标文件是否符合招标文件的商务、技术等实质性要求评”列为标委员会独立履行的职责之首，第五十五条第三款规定：“评标时，评标委员会各成员应当独立对每个投标人的投标文件进行评价，并汇总每个投标人的得分。”对于以上三个法律文件的理解，应当把握好三个重点。一是从《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十五条第三款的规定，可以得知评标委员会的全部成员均要对全部投标文件进行审读，因为评标委员会各成员独立对每个投标人的投标文件进行评价的前提是必须对每份投标文件进行审读。二是以上三个法件文件的实施时间具有先后顺序，《政府采购非招标采购方式管理办法》自2014年2月1日起施行，《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》自2014年12月31日起施行，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》自2017年10月1日起施行。由此可见，财政部就评审组织的每一个成员均是否必须审读全部有效的响应文件，在思想认识上有一个从不那么清晰到十分确定的过程。质言之，直到以上三个法律文件最后一个文件即《政府采购货物和服务招标投标管理办法》的颁布实施，财政部方明确要求评标委员会的每一个成员均要审读所有的投标文件。三是《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第二十四条第二款，以及《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十五条第三款之规定，均针对的是综合评分法而言的，那么采用最低评标价法的政府采购招标项目以及竞争性谈判、单一来源采购和询价采购方式的政府采购项目，评审组织的每一个成员又是否需要全面独立审读响应文件呢？无论是从语义的角度来诠释，还是从法理上来解读，其回答都应当是肯定的，因为审读乃评审的前提，或者说审读系评审的应有之义。
然而，实际情况却未必如此。笔者系国家财政部和湖北省财政厅政府采购评审专家，参与过大量的不同类型的政府采购评审活动。依笔者对政府采购评审活动的了解，实际工作中评审组织的全体成员逐一审读所有响应文件的并不多见。显然，这种现象是不合法的。应该说，这种不合法现象的产生和存在，虽有评审工作受时间限制这一客观原因，但更重要的是这种违规的审读方式确有其合理性。
从政府采购的实务来看，评审组织审读响应文件的方式，若以单个评审专家的阅读范围为划分标准，主要有以下两种类型。一是整体式通读，即每个评审专家对所有的响应文件从头到尾地通读。二是部分式选读，即每个评审专家仅负责审读所有响应文件的某一部分。按照评审专家分工的不同，部分式选读又可分为四类。第一类是纵向式选读，即以供应商为单元进行审读，即每一评审专家负责审读某一个或几个供应商提交的响应文件。第二类是横向式选读，即将每一响应文件按照评审标准设置的内容细分为若干部分，每一单个评审专家负责审读所有响应文件某一部分的同一内容。第三类是混合式选读，即每一单个评审专家集体审读客观内容，而主观分则由每一单个评审专家负责审读。第四类是专业化选读，即根据评审专家的业务专长，将全部响应文件的相关内容分配给一个或一个以上评审专家审读。其实，以上这些评审组织的审读模式基本涵盖了理论上所有的划分类型，因此可以视为是对评审组织审读响应文件方式的一个较为全面的梳理。
现在，我们再来分析一下以上各种审读方式的特点和优缺点。
（1）整体式通读的优点在于，每一单个评审专家对每一供应商提交的响应文件都给予全面的审读，为横向比较提供了坚实的基础和依据。然而，整体式通读的缺点也是十分明显的。其一，阅读量过大。按照我国现行的招标投标、政府采购的法律、法规的规定，供应商或投标人只有在3家或以上方能进入评审环节，否则依法就要废标或终止。仅以供应商3家、每份响应文件200面计算，如果通读的话，一个评审专家就得阅读600面，如此之大的工作量无疑是十分费力的。其二，阅读质量不高。在大多情况下，当下采购人或采购代理机构一般都将评审时间约定为1小时。但凡参与过评审活动的评审专家都应当知道，即使供应商只有3家，要想在1小时之内认真通读完所有的响应文件，这几乎是不可能的。且不说在这1小时内还要集体讨论（客观内容）、比较、打分和计分这些工作。因此，要想在短暂的时间内通读完全部响应文件，只能是走马观花大致浏览而已。在这种情况下，评审专家作出的横向比较及其结果，其质量确实令人质疑和担忧。其三，影响评审质量。由于未能按评审专家专业特长分配审读，由甲专业的评审专家去审读乙专业的内容，隔行如隔山，其审读质量肯定不高。譬如，由财会专业的评审专家去审读建筑工程方面的内容，肯定不得要领、不知高低。同时，这种方式也未能充分发挥评审专家的专业水平，实际上是一种资源上的浪费。
（2）纵向式选读的特点在于短平快，每一单个的评审专家只审读部分响应文件，但缺点也是显而易见的，其中最主要的就是每一位评审专家掌握的信息不全面，极易导致评审结果的失衡和不公，为少数不公正的评审专家提供了作弊甚至弄虚作假的条件和空间。这是其一。其二，一般来说，每一位评审专家只是某一领域的专家，即使个别或少数专家在某一专业领域属全能型的人才，甚至是横跨众多领域是通才，但其最擅长的业务领域也不可能是多元的。这样一来，要一个只有在某一方面有研究的评审专家去通读、评判响应文件的全部内容，由于专业不对口或不擅长，就会导致看不懂或看不很明白而造成胡乱评判、模糊评判。其三，即使假设每一位评审专家都是公正的而且还是多面手，但由于他们只审读了部分响应文件，横向比较所依据的基础材料严重不足，势必影响评判的质量。
（3）横向式选读。这种审读模式的特点是评审专家的工作量小，又因为阅读量不大所以就有充足的时间去审读划定范围的内容，但却存在着阅读面不全、专业不对口等主要问题。
（4）混合式选读。这种审读模式唯一的好处在于省时，剩下的都是缺点。
（5）专业化选读。这种方式的优点是十分明显的，这就是省时、专业、高质。当然，它的缺点是审读不全面，往往被人们诟病。但是，笔者以为这种模式是最好的一种。
第一，诚然，从理论上来讲，每一单个的评审专家都应该全面通读所有的响应文件。然而，这种貌似公平公正的做法，其实不然。为什么呢？其一，时间不允许。这一点想必但凡参与过实际评审工作的同志都有这种体会，而且体会至深。虽然《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十八条第二款规定：“招标人应当根据项目规模和技术复杂程度等因素合理确定评标时间。超过三分之一的评标委员会成员认为评标时间不够的，招标人应当适当延长。”但是这里仍然存在两个问题。一是该规定仅适用于适用我国招标投标法领域，二是即使将评审时间1小时延长至2小时甚至更长，这对于大多评审项目而言都难以保证评审专家能有足够的时间通读投标文件。其二，让每一位评审专家去全面地通读响应文件，未必能取得最好抑或较好的效果、达到预期的目的，因为响应文件的审读需要专业知识的背景。譬如，如果要一个律师、经济师、会计师抑或造价工程师去审读监理大纲或称监理与相关服务建议书（即技术标）那肯定是不行的。这里，仅以湖北省湖北省公共资源交易监督管理局、湖北省住房和城乡建设厅于2018年12月12日联合颁发的《湖北省建设工程监理与相关服务招标文件示范文本（2018年电子化第三版）》为例，试加说明。《湖北省建设工程监理与相关服务招标文件示范文本（2018年电子化第三版）》有关监理与相关服务建议书评审内容及其得分情况如下：
监理大纲指的是供应商（或投标人，下同）针对采购文件（或招标文件，下同）的要求，围绕建设工程监理的目标和任务，对投标项目的监理方案、方法和措施所作的一种书面陈述。大量的实践表明，编制好一份合格乃至优秀的监理大纲，除了语体得当和语言流畅外，更为重要的是需要编制者过硬的专业能力。反过来，欲要读好读懂一份监理大纲，同样需要扎实的监理方面的知识和较高的阅读能力。譬如，监理组织形式分为直线制监理组织形式、职能制监理组织形式、直线职能制监理组织形式与矩阵式监理组织形式四种，各种监理组织形式均有自己的特点和适用条件。一个非监理专业技术人员是断然不能分辨哪一份监理大纲是最符合采购工程的实际情况的，也就难以断出高低。又譬如，工程质量、造价和进度控制，这同样是一个十分专业的问题，也是一个国家注册监理工程师必备的知识点和专业能力。别的暂且不说，单就一个工程进度控制网络图的审读就颇费专业人员思量和琢磨的，即使一个从事多年工程监理工作的同志，如果没有受过专业的学习和训练，也看不懂更比较不出谁优谁劣。还譬如，从上表可见，在工程质量控制中，就有一个跟踪检测和平行检测方法是否可行问题。那么，何为跟踪检测？什么叫平行检测？什么样的跟踪检测和平行检测方法可行或基本可行？什么样的跟踪检测和平行检测方法又不行？等等，不一而足。
第二，从以上的叙述可以看出，专业化选读具备了其他种类审读方式的所有优点，而这正是专业化选读的最大优势之所在。
第三，有利于落实评审专家责任制。无论是国家财政部还是地方各级财政管理部门，都一再强调评审专家要对自己的评审质量和结果负责。然而，当下的情况是，要求的是人人负责，实际上却是都不负责；即使发现问题，也难以追责。究其原因在于无论是采用整体式通读还是纵向式选读、横向式选读、混合式选读，最后载明于相关评审表和评审报告上的都是全体评审专家的签名，至于到底是谁的责任，却无法深究下去。如果实现专业化选读方式审读响应文件，那么将专业的问题交给相关的专家去解决去评判，不仅保证了评审的专业化，而且还给评审专家的头上加了一个紧箍咒，迫使他们履职尽责，以良好的职业操守和上乘的专业水平审读和评判响应文件，从而确保评审的公正和公平。
总而言之，专业化选读兼具效率与公平的双重要素，不失为一种最优的响应文件的审读模式，值得肯定。当然，要让这种最优的响应文件的审读模式得以名正言顺地推行，就必须修改相关法律规定。
审核丨蔡敏、付寒梅
排版编辑丨王昕玥
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