林毅夫：中国第四极成渝地区双城经济圈建设路线图

中共中央、国务院近日印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》（简称《纲要》），标志着将通过三个五年计划建成实力雄厚、特色鲜明的双城经济圈的国家战略正式拉开序幕。《纲要》在具体内容上既是对2011年出台的《成渝经济区区域规划》和2016年出台的《成渝城市群发展规划》的不断深化，在战略意义上更是新时代的“新三线建设”。20世纪60—70年代的三线建设也历经三个五年计划，西南地区特别是成渝地区的“两基一线”（“两基”是以重庆为中心的常规兵器工业基地、以攀枝花为中心的钢铁工业基地，“一线”就是修建成昆铁路干线）是三线建设的重中之重，到改革开放初期成渝地区的地区生产总值就超过了全国的7%，高于现在的比重。

按《纲要》设定的目标，到2035年，重庆、成都进入现代化国际都市行列，大中小城市协同发展的城镇体系更加完善，基础设施互联互通基本实现，具有全国影响力的科技创新中心基本建成，世界级先进制造业集群优势全面形成，现代产业体系趋于成熟，融入全球的开放型经济体系基本建成，人民生活品质大幅提升，对全国高质量发展的支撑带动能力显著增强，成为具有国际影响力的活跃增长极和强劲动力源。

中国第四极

事关两个大局

习近平总书记多次强调，要胸怀两个大局，一个是中华民族伟大复兴的战略全局，一个是世界百年未有之大变局，这是我们谋划工作的基本出发点。

去年8月24日，习近平总书记主持召开经济社会领域专家座谈会，会上总书记强调，我们要以辩证思维看待新发展阶段的新机遇新挑战。要统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，深刻认识我国社会主要矛盾发展变化带来的新特征新要求，深刻认识错综复杂的国际环境带来的新矛盾新挑战，增强机遇意识和风险意识，准确识变、科学应变、主动求变，勇于开顶风船，善于转危为机，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。

推动成渝地区双城经济圈建设，符合我国经济高质量发展的客观要求，是新形势下促进区域协调发展，形成优势互补、高质量发展区域经济布局的重大战略支撑，也是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进新发展格局的一项重大举措。有利于在西部形成高质量发展的重要增长极，增强人口和经济承载力；有助于打造内陆开放战略高地和参与国际竞争的新基地，助推形成陆海内外联动、东西双向互济的对外开放新格局；有利于吸收生态功能区人口向城市群集中，使西部形成优势区域重点发展、生态功能区重点保护的新格局，保护长江上游和西部地区生态环境，增强空间治理和保护能力。

成渝地区双城经济圈将在推进新时代西部大开发中发挥支撑作用，在共建“一带一路”中发挥带动作用，在推进长江经济带绿色发展中发挥示范作用，还将在全面建设社会主义现代化国家新征程中肩负更重要的使命。

中央站在历史新的更高起点上提出，从2020年到本世纪中叶分两步走全面建成社会主义现代化强国，到2035年基本实现社会主义现代化。习近平总书记在谈“十四五”规划和2035年远景目标的时候提出，到2035年实现经济总量或人均收入翻一番，是完全有可能的。

“两个翻一番”的目标相当于再造一个100万亿的中国经济，这要求未来15年年均增长率要达到4.73%。2020年，以长三角、大湾区和京津冀三极引领的7个发展水平最高的沿海省份合计的经济体量已占到全国的40.58%，沿海地区目前的整体水平事实上已经达到了中等发达国家的水平，后来者优势的空间在发达国家“卡脖子”的压制下愈发缩小，单靠自主创新来实现未来15年较高的年均增速压力较大，如果达不到全国平均增速则会大幅度拖累“两个翻一番”目标的实现，影响两步走的第一步大局。

因此，要确保分两步走实现社会主义现代化强国建设的第一步目标，就必须在沿海以外的区域寻求具有较强支撑能力和发展潜力的区域作为具有全局带动作用的新的增长极。成渝地区位于“一带一路”和长江经济带交汇处，是西部陆海新通道的起点，具有连接西南西北，沟通东亚与东南亚、南亚的独特优势；区域内生态禀赋优良、能源矿产丰富、城镇密布、风物多样，是我国西部人口最密集、产业基础最雄厚、创新能力最强、市场空间最广阔、开放程度最高的区域。

2020年1月3日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第六次会议，作出推动成渝地区双城经济圈建设、打造高质量发展重要增长极的重大决策部署，为未来一段时期成渝地区发展提供了根本遵循和重要指引。

中国第四极

肩负三大任务

中共中央、国务院今年2月24日印发的《国家综合立体交通网规划纲要》已经将成渝地区双城经济圈与京津冀、长三角、粤港澳大湾区作为中国的四极予以确认。《纲要》明确了成渝地区双城经济圈的三大战略任务：

★第一大战略任务：

在推进新时代西部大开发中发挥支撑作用。

2020年5月17日出台的《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》明确要求，到2035年，西部地区基本实现社会主义现代化，基本公共服务、基础设施通达程度、人民生活水平与东部地区大体相当。

西部地区占全国总面积的71%、占全国总人口的27%，发展不平衡不充分问题依然突出，巩固脱贫攻坚任务依然艰巨，与东部地区发展差距依然较大，维护民族团结、社会稳定、国家安全任务依然繁重，仍然是实现社会主义现代化的短板和薄弱环节。

除了西南地区之外，西部地区主要位于“胡焕庸线”以西，自然本底较差，生态环境承载能力薄弱，而主要位于“胡焕庸线”以东的成渝地区承载能力极强，2020年底成渝城市群常住人口接近9800万人，相当于西部地区其他城市群人口总和。以成渝地区双城经济圈居中，统领人口合计约9000万人的黔中城市群、滇中城市群、关中城市群和兰西城市群四大西南西北城市群，就能够以不到西部十分之一的面积承载超过西部一半以上的人口，依托渝昆、成昆、成贵、渝贵、渝西、西成、兰渝、成兰、成西、川藏等动脉，可形成西部大开发新格局。这就是为何《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》将成渝地区双城经济圈建设列入第九篇第三十二章第一节“推动西部大开发形成新格局”之中的原因。

★第二大战略任务：

在推进长江经济带绿色发展中发挥示范作用。

长江流域面积达180万平方公里，承载了约全国一半的人口和经济，是中华民族休养生息的主要国土空间。长江经济带高质量发展首先是做好长江生态保护，长江大保护首要是位于上游的成渝地区。《纲要》把修复长江生态环境摆在压倒性位置，深入践行绿水青山就是金山银山理念，坚持山水林田湖草是一个生命共同体，深入实施主体功能区战略，全面加快生态文明建设。位于长江上游的成渝地区，是长江主要水源涵养地，对维护国家生态安全至关重要，而成渝周边地区不但生态相对脆弱而且经济发展落后，面临巩固脱贫攻坚和生态保护双重压力。增强成渝地区双城经济圈的承载能力，引导周边的秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、涉藏州县、大小凉山等周边生态功能区和欠发达地区人口流入，有利于生态环境保护和巩固提升脱贫成果，促进城乡区域协调发展。

成渝城市群已经显示出强大的人口吸引力，2020年较之2014年底的常住人口增加了近700万。然而，仅三峡库区水土保持生态功能区、川滇森林及生物多样性生态功能区、秦巴生物多样性生态功能区、武陵山区生物多样性及水土保持生态功能区这四大国家级重点生态功能区的人口合计就超过3000万人，仅毗邻成渝地区双城经济圈的凉山州、昭通市、毕节市三个欠发达市州的人口合计也近1700万人。

把成渝地区双城经济圈建设成为中国第四极不但可以吸收生态功能区的大量人口，减少生态脆弱地区承载人口的压力，进一步筑牢长江上游和西部地区生态屏障，还可以带动周边区域全局发展，增强绿色发展内生动力，特别是创造生态产品转化的消费市场。

★第三大战略任务：

在共建“一带一路”中发挥带动作用。

我国目前的外循环主要依赖于发展水平最高的7个沿海省份，例如2020年按照境内目的地和货源地进出口总额计算，7个沿海省份占比近七成，除了长三角的三省一市合计占36.63%之外，长江经济带中游三省和上游四省的7省份合计占比不到8.67%。显然，长江经济带中上游地区还有着巨大的开放潜力挖潜。

与此同时，“一带一路”的外循环潜力也有待挖潜，例如2020年我国全年货物进出口总额32.16万亿元，出口17.93万亿元，进口14.23万亿元；对“一带一路”沿线国家进出口总额9.37万亿元，虽然比上年增长1.0%，但占全国的比重不足30%，而其中的出口仅为5.43万亿元，仅占全国的30%，进口仅为3.94万亿元，仅占全国的27.7%。

因此，习近平总书记2020年11月在全面推动长江经济带发展座谈会上强调，要推进上中下游协同联动发展，引导下游地区资金、技术、劳动密集型产业向中上游地区有序转移，留住产业链关键环节；要统筹沿海沿江沿边和内陆开放，加快培育更多内陆开放高地，提升沿边开放水平，加快长江经济带上的“一带一路”战略支点建设。

成渝地区位于“一带一路”和长江经济带交汇处，既是西部陆海新通道的起点，也是中欧班列的主力，更是通过大西南一体化直接毗邻东南亚和南亚直达非洲。中欧班列（成渝）号累计开行超过3800班，西部陆海新通道通达106个国家（地区）的311个港口，中缅新通道与中老通道也开始试运行。将成渝地区双城经济圈建设为“一带一路”和长江经济带的战略联结点，打造国家南向西向的开放门户，有利于加快形成双循环新发展格局。

中国第四极

建设的四大要点

《纲要》作为中国第四极建设的施工图，要牢牢把握好四大要点：

成渝合体、整体推进、重点突破、引领全局。

★首先，《纲要》按“圈”绘制了成渝新发展格局将加快成渝合体。

成渝地区双城经济圈要建成中国第四极，要在新时代西部大开发、长江经济带与“一带一路”建设中发挥更大战略作用，要在国家社会主义现代化新征程中肩负更大使命，成渝必须合体才具备担此重任的实力。目前成渝地区双城经济圈的人口规模和经济体量均不足全国的7%，尚不及改革开放初期在全国的地位，人均地区生产总值也不及全国平均水平，而且重庆主城、成都的经济总量占到整个区域的50%以上，合计超过3万亿元，合体均可以比肩北上广深，如果成渝独立发展背向发展就不能撑起国家战略，构不成中国第四极。

因此，《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》的核心任务就是要彻底抑制成渝独立发展背向发展的问题，全方位推动成渝合体，全面辐射带动区域，建成中国第四极。

所以，《纲要》的基本思路就是我们在去年的报告中提出的，按照“圈”来规划融合发展变“隔空唱戏”为“二龙戏珠”，构建起双城经济圈发展新格局：

首先要全面提升双城两条龙的发展能级，其次围绕重庆主城和成都两条龙培育现代化都市圈，然后推动重庆、成都都市圈相向发展，渝东北、川东北地区一体化发展，川南、渝西地区融合发展，辐射带动川渝两省市全域发展。

中央提出推动成渝地区双城经济圈建设一年多来，川渝已经建立了多级合作机制，累计签署252份合作协议，实施67个重大合作项目，已有206项事项实现川渝通办，办件总量超391万件，上线以来平均每天办理1.5万件，成渝一体化的发展理念、机制与内容逐步走深走实。

★其次，《纲要》明确了八大重点合作建设内容将整体推进经济圈。

建设中国第四极，要尊重客观规律，发挥比较优势，把成渝地区双城经济圈建设成为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地。

《纲要》从合力建设现代基础设施网络、协同建设现代产业体系、共建具有全国影响力的科技创新中心、打造富有巴蜀特色的国际消费目的地、共筑长江上游生态屏障、联手打造内陆改革开放高地、共同推动城乡融合发展、强化公共服务共建共享等8个方面明确了重点合作建设的具体内容。

成渝地区深处西部内陆，由于薄弱的基础设施使得经济活动的交易费用过高，市场半径较短，导致大量有潜在比较优势的产业和技术无法形成竞争优势，也是阻碍内陆开放的关键瓶颈。

因此，《纲要》把合力建设现代基础设施网络摆在了首位，特别是坚持交通先行，如打造国际航空门户枢纽、共建轨道上的双城经济圈、完善双城经济圈公路体系与推动长江上游航运枢纽建设。

“十四五”时期，成渝地区双城经济圈建设要加快推动城乡融合发展与强化公共服务共建共享，整体提升成渝城市群的城市化水平和能级。目前成渝地区的城市化率不及全国平均水平，尚有近4000万农村常住人口，特别是四川，除了成都之外经济圈中的14个市的城市化率均只有50%左右。

这也是《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》将成渝地区双城经济圈放置在第八部分第31条“推进以人为核心的新型城镇化”的现实考量，以及由国家发展改革委依托城镇化工作暨城乡融合发展工作部际联席会议而不是中央成立领导小组来推动的原因。

★再者，中国第四极建设成功的关键在于重点突破实体经济。

成渝地区双城经济圈作为中国第四极的实际地位最终需要由经济实力而非政策文件来决定。

成渝地区双城经济圈有着巨大的发展潜力，其人口规模2020年是德国的1.2倍，但地区生产总值仅为德国的四分之一，这意味着成渝地区的人均地区生产总值仅为德国的五分之一。德国作为世界第四大经济体、欧洲第一大经济体，看上去遥不可及，但事实上到2035年，如果地区生产总值年均增速达到8%，成渝地区双城经济圈就能够比肩德国现在的水平，考虑到还可以吸收周边地区大量人口流入，这一目标就不难实现，在此基础上到本世纪中叶实现第二个百年目标之时就能够超过同期的德国。

我们在去年的报告中也提出，如按照“因势利导”和“倒弹琵琶”的两条自下而上和自上而下的发展思路，政府与市场、中央与地方、内部与外部协同发力，一定能够实现中央赋予的历史使命，把成渝地区双城经济圈建设成我国的第四个发展极绝对是一个可以实现的理想。

产业和科技是充实双城经济圈实力的关键，《纲要》既根据成渝地区的比较优势从柠檬、榨菜、生猪到川菜、火锅、白酒、盖碗茶再到汽车、装备、材料、新能源以及大力发展数字经济和更大力度承接产业转移等产业方面做了全面的因势利导，要加快形成世界级的产业集群，也根据创新链产业链协同需要“倒弹琵琶”布局建设成渝综合性科学中心和实施成渝科技创新综合计划，要加快形成全国性的科技创新中心。

作为第四极，要加强与其他三极的衔接，借鸡生蛋、借梯上楼、借船出海，形成双循环的强大合力。《纲要》对对接京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等重大战略也做出了明确部署，特别是科技与产业以及要素与港口的对接。

★最后，中国第四极要时不我待、只争朝夕地增强支撑带动能力引领全局。

《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》的规划范围虽然与《成渝城市群发展规划》一样，甚至比《成渝经济区区域规划》的规划范围还小，可能会使得各界混淆成渝地区双城经济圈与成渝城市群的内涵与外延。

成渝地区双城经济圈建设虽然在空间上依托于成渝城市群但不是成渝城市群发展规划的翻版，也不是京津冀协同发展和粤港澳大湾区建设以及长三角一体化发展那样的国家区域重大战略。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》只是将其放置在第八部分第31条“推进以人为核心的新型城镇化”之中而没纳入第30条“推动区域协调发展”，而《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》也只将其列入第九篇第三十二章第一节“推动西部大开发形成新格局”之中而没纳入第三十一章“深入实施区域重大战略”。

这并不是弱化成渝地区双城经济圈在国家发展大局中的战略地位，而是要时不我待地加快推动建设步伐，迅速提升发展能级，才能在全面建设社会主义现代化国家新征程中肩负更重要的使命。

成渝地区双城经济圈经过一到两个五年计划的建设之后，下一步更重要的历史使命是引领大西南三省一市（重庆市、四川省、贵州省、云南省）一体化发展。如果到2035年，在成渝地区双城经济圈的引领带动下，大西南三省一市一体化发展能够达到现在长三角三省一市一体化发展的水平，即便人口规模保持不变，仅新增的经济体量就将超过10万亿元，其他条件不变就能对“两个翻一番”的目标贡献十分之一的力量，这对2035年全国基本实现现代化有着举足轻重的作用。唯有如此，才能不辜负中央和全国人民对中国第四极的期望，成为名副其实具有国际影响力的活跃增长极和强劲动力源。